官方权威解读金融委办公室金改11条五大措

来源：证券时报

证券时报记者孙璐璐

金融委办公室5月27日发布将于近期推出的11条金融改革措施，近日，11条金融改革措施涉及到的相关主管部门就改革背景、改革内容及意义等方面作出官方解读。

1、出台《商业银行小微企业金融服务监管评价办法》（下称《办法》），完善对小微企业金融服务的激励约束机制，从信贷投放、内部专业化体制机制建设、监管政策落实、产品及服务创新等方面进行评价，设置差别化评价指标，对商业银行落实尽职免责要求，给予小微企业贷款差别定价，加强评价结果运用。

《办法》已于近期向社会公开征求意见，据悉，银保监会正在根据各界反馈意见，进一步修改完善《办法》，将尽快发布实施。

《办法》以“正向激励为主，适当监管约束，明确差异化要求，合理体现区分度”为指导思想，坚持“定量评价与定性评价并行、总量与结构并重、激励与适当约束并举”的原则。主要涵盖以下内容：一是明确评价内容，设置标准化指标。对商业银行小微企业信贷投放情况、体制机制建设情况、重点监管政策落实情况、产品及服务创新情况、监督检查情况等方面进行综合评价。对今年《政府工作报告》鼓励银行大幅增加的小微企业首贷、续贷、信用贷等业务均设置了具体考核指标。二是确定评价机制，规范组织开展方式及流程。监管部门按照法人为主、上下联动的原则建立监管评价组织机制，按年度开展评价。评价工作分为银行自评、监管信息收集、监管初评、监管复审、评价结果通报、档案归集等环节，各环节有具体的职责分工和工作要求。三是明确评价结果的运用方式，突出与相关政策措施的协同。强化监管评价结果对商业银行提升小微企业金融服务水平的导向作用。

相关部门表示，制定《办法》是通过整合近年出台的小微企业金融服务监管政策，形成“一张清单、差别权重”的多维度综合化评价指标体系，全面评价商业银行服务小微企业情况。发挥监管评价“指挥棒”作用，引导和激励商业银行优化信贷结构和服务方式，进一步落实授信尽职免责、不良贷款容忍度等制度，严格规范服务收费，持续提升服务小微企业的质效。

2、出台《中小银行深化改革和补充资本工作方案》（下简称《方案》），进一步推动中小银行深化改革，加快中小银行补充资本，坚持市场化法治化原则，多渠道筹措资金，把补资本与优化公司治理有机结合起来。制定《农村信用社深化改革实施意见》，保持县域法人地位总体稳定，强化正向激励，统筹做好改革和风险化解工作。

相关部门表示，中小银行在支持地方经济发展，服务“三农”、民营和小微企业方面发挥着不可替代的重要作用，但受资本短缺、管理薄弱和风险处置渠道狭窄等多种因素影响，部分机构积累了一些风险和问题，少数机构和地区还比较严重。银保监会会同相关部门积极推进中小银行深化改革和补充资本工作，制定了《方案》，拟于近期正式出台。

据悉，《方案》就中小银行结合当前形势深化改革和补充资本作出安排。重点推动中小银行持续深化改革，建立依法透明高效、真正相互制衡、适合中小银行特点的公司治理机制。督促中小银行坚守初始定位，强化股权管理，解决好中小银行在业务定位、公司治理、风险管理等方面的突出问题，逐步建立符合高质量发展要求的体制机制。进一步推动中小银行持续深化改革，压实地方责任，督促中小银行坚守初始定位，强化股权管理，健全公司治理，严肃市场纪律。加快中小银行补充资本，用好用足现有市场化渠道，有效提升抵御风险和信贷投放能力。

3、出台《政府性融资担保、再担保机构行业绩效评价指引》（下称《指引》），推动各级政府性融资担保机构聚焦支小支农、降低担保费率，充分发挥风险分担作用，帮助企业复工复产、渡过难关。

近年来，政府性融资担保机构不断发展壮大，但仍然存在放大倍数不高，聚焦支小支农不够等问题，政策功能作用仍未充分发挥。其中，对政府性融资担保机构的正向激励不足、过度强调盈利性考核，是重要掣肘因素之一。

为此，财政部在广泛开展调研、充分听取有关方面意见的基础上，于近日印发了《指引》）。相关部门表示，《指引》旨在推动各地建立正向激励的政府性融资担保机构绩效评价体系，引导政府性融资担保机构加大支小支农担保供给、更好发挥逆周期调节作用，切实缓解小微企业融资难，助力统筹推进疫情防控和经济社会发展工作。

据介绍，《指引》从政策效益、经营能力、风险控制、体系建设四个维度构建了政府性融资担保、再担保机构绩效评价体系。

一是突出政策导向。重点考核新增支小支农担保业务规模及占比、新增万元及以下担保业务规模及占比、担保费率等指标，引导担保机构聚焦支小支农、降低费率水平。

二是鼓励业务拓展。在经营能力方面重点考核新增担保业务规模、放大倍数等指标，鼓励担保机构主动作为、扩大业务规模。

三是弱化盈利考核。明确经济下行期内可暂不考核降低国有资本保值增值率指标，发挥政府性融资担保逆周期调节作用。

四是强化正向激励。将绩效评价结果作为担保机构获得资本金补充、风险补偿、补贴、奖励等财政支持以及确定负责人薪酬、工资总额的重要依据，增强机构内生动力。

五是兼顾原则性与灵活性。既提供绩效评价指标分值和评分标准供各地参考，又允许各地结合本地及机构实际对指标及分值进行调整。

4、出台《创业板首次公开发行股票注册管理办法（试行）》等四部规章，发布《创业板股票上市规则》等八项主要规则，推进创业板改革并试点注册制，建立健全对创业板企业的注册制安排、持续监管、发行保荐等配套制度。

创业板首次公开发行股票注册管理办法（试行）》等4部规章对创业板企业的注册制安排、持续监管、发行保荐等主要制度做了规范和完善。具体来说，《创业板首次公开发行股票注册管理办法（试行）》将明确注册制下发行承销的一般规定与特别要求，更加突出注册制理念、注册标准以及标准执行的统一。《创业板上市公司证券发行注册管理办法（试行）》将规定上市公司发行股票、可转债等证券品种的具体条件，明确具体的注册程序，完善创业板小额快速发行方式，推出向特定对象发行可转债，精简定向增发的审核环节。《创业板上市公司持续监管办法（试行）》重点围绕公司治理、信息披露、股份减持、重大资产重组、股权激励等方面做出有针对性的差异化安排。《证券发行上市保荐业务管理办法》将取消保荐代表人事前资格准入，明确注册制下证券交易所对保荐业务的自律监管职责。

《创业板股票上市规则》等8项业务规则可以分为三类：一是发行上市审核类业务规则5项。二是持续监管类业务规则1项。修订的《创业板股票上市规则》规定多元化上市条件，优化精简退市标准和程序，明确特殊股权结构企业和红筹企业监管要求，完善股份减持安排，强化创新创业及未盈利企业的信息披露要求。三是交易类业务规则2项。《创业板股票交易特别规定》《创业板转融通证券出借和转融券业务特别规定》将规定创业板股票涨跌幅限制、盘后定价交易、新股上市初期交易机制、两融标的范围和转融通机制等制度安排。

5、出台《关于全国中小企业股份转让系统挂牌公司转板上市的指导意见》，加快推进新三板改革，积极稳妥实施公开发行，选择符合条件的企业作为精选层，允许公募基金投资，建立新三板挂牌公司转板上市机制，明确转板范围、条件、程序等基本要求，充分发挥新三板市场承上启下的作用，加强多层次资本市场的有机联系。

相关部门表示，在新三板实施公开发行制度，是在原有定向发行融资方式的基础上构建多元化的发行机制，满足部分企业成长壮大后的融资需求，进一步强化市场融资功能。挂牌公司在新三板完成公开发行后，也为下一步转板上市创造了条件。在新三板完成公开发行的企业将进入精选层。精选层设置适当的投资者门槛，采取连续竞价交易方式，能够更有效地激发新三板市场活力，更好服务优质中小企业在新三板持续融资发展。

据悉，全国股转公司已于4月27日起开始接收企业公开发行并进入精选层的申请文件。截至目前，累计共有42家企业提交申报材料，全国股转公司已受理36家，向31家企业发出反馈问询。下一步，企业完成公开发行后，将择机组建精选层。

相关部门表示，建立新三板挂牌公司向沪深交易所转板上市机制是新三板改革的核心措施之一。转板机制有利于更好发挥新三板市场承上启下的功能，加强多层次资本市场的有机联系，提升资本市场服务实体经济的能力。

6、出台《标准化票据管理办法》（下称《管理办法》，规范标准化票据融资机制，支持将票据作为基础资产打包后在债券市场流通，支持资产管理产品投资标准化票据，发挥债券市场投资定价能力，减少监管套利，更好地服务中小企业和供应链融资。

票据是中小企业重要的融资渠道之一，也是金融机构资金交易和资产负债管理的工具。受多种因素影响，中小企业票据融资的可得性和效率还有待提升。从金融机构资产交易的角度来看，票据个性化特征比较明显，价格形成机制较为复杂，标准化程度不够高。为拓宽中小企业票据融资渠道，更好契合金融机构资金交易特点，央行于年8月创新开展标准化票据融资机制试点。

在总结试点工作的基础上，央行组织试点参与机构起草了《管理办法》，并已公开征求意见，明确了标准化票据的定义、主要参与机构定义及其职责、基础资产的归集条件和管理要求、标准化票据创设流程、信息披露规则、投资者保护措施以及监督管理规定等，规范标准化票据业务发展。

相关部门表示，标准化票据将票据作为基础资产打包后，在债券市场交易流通，充分发挥债券市场定价机制透明、风控管理成熟等优势，提高交易规范性。标准化票据是对票据现行交易机制的进一步优化，有利于增强票据融资功能和提高市场规范，实现资管产品对票据资产的主动管理和净值管理。从长远来看，标准化票据有利于进一步推动票据市场规范发展，提升市场深度，更好发挥票据在支持中小企业融资和供应链金融中的作用。

“鉴于中小企业和供应链企业对标准化票据融资确有需求，《管理办法》相关内容经多方论证已比较成熟，且标准化票据相关的金融基础设施、市场机构在机制设计、系统开发方面也做好了准备，央行将按程序正式发布《管理办法》。“相关部门称。

7、发布《标准化债权类资产认定规则》（《下称《认定规则》，落实资管新规要求，明确标准化债权类资产的认定范围和认定条件，建立非标转标的认定机制，并对存量“非非标”资产给予过渡期安排，稳步推进资管业务转型发展，增强金融服务实体经济能力。

《认定规则》已向社会公开征求意见，并将尽快发布。《认定规则》确定了除现有依法公开发行的债券、资产支持证券以及固定收益类公开募集证券投资基金外，其他标准化债权类资产（以下简称标债资产）应明确为面向合格投资者发行的私募债券的基本思路，并在《指导意见》框架下对五项标债资产认定标准进行细化。

《认定规则》主要内容包括：一是标债资产是依法发行的债券、资产支持证券等固定收益证券，二是结合金融基础设施统筹监管安排，逐一细化标债资产的五项标准，三是建立标债资产认定机制，明确提供基础设施服务的机构是申请主体，四是明确了部分市场关心资产的定性及过渡期安排。

8、发布《外国政府类机构和国际开发机构债券业务指引》，进一步完善熊猫债信息披露要求，细化熊猫债发行规则，鼓励有真实人民币资金需求的发行人发债，稳步推动熊猫债市场发展。

据悉，为促进外国政府类机构和国际开发机构熊猫债业务规范化发展，提升银行间市场开放水平，央行正在指导交易商协会制定《外国政府类机构和国际开发机构债券业务指引》。指引将进一步明确外国政府类机构和国际开发机构债券注册发行流程、信息披露、中介机构管理等事项。截至目前，共有11家国际开发机构或外国政府类机构在协会注册发行熊猫债，注册额度.6亿元，发行量共计.6亿元。

9、推动信用评级行业进一步对内对外开放，允许符合条件的国际评级机构和民营评级机构在我国开展债券信用评级业务，鼓励境内评级机构积极拓宽国际业务。

近年来，中国公司信用类债券市场快速发展壮大，截至年4月末，公司信用类债券余额已达24万亿元，世界排名居全球第2位。

相关部门表示，积极培育境内高水平评级机构，支持境内评级机构走出去，也有助于促使境内评级机构提高评级质量、提升竞争力。下一步，将允许更多符合条件的内外资评级机构在银行间市场开展债券评级业务，不断扩大评级机构的债券评级业务范围；同时，鼓励境内评级机构走出去开展国际业务，提升金融业对外开放水平。

年人民银行明确符合条件的外资评级机构可在境内开展银行间债券评级业务。年1月，标普（中国）获准开展银行间债券市场评级业务，年5月进一步允许惠誉博华在银行间债券市场开展评级业务。

10、引导注册会计师行业规范有序发展，督导会计师事务所完善质量控制体系，制定调整会计师事务所执业管理、切实提高审计质量的实施方案，完善会计师事务所管理格局。出台会计师事务所从事证券服务业务备案管理办法，取消会计师事务所从事证券服务业务资质审批。

相关部门表示，为深入推进国务院“放管服”改革，会计师事务所从事证券服务业由资格审批改为备案管理。目前，财政部正在抓紧会同有关部门制定会计师事务所从事证券服务业务备案管理办法，将推动形成市场化筛选机制。财政部将会同有关部门制定关于加强会计师事务所执业管理、切实提高审计质量的实施方案；加快形成系列接续性管理措施，将深化加强会计师事务所符合执业许可条件监督、加强会计师事务所执业控制和管理、加大会计师事务所信息披露、强化企业在选聘会计师事务所中的责任、加大会计师事务所监督检查力度、加强注册会计师行业自律、加强行业主管部门同其他监管部门的协调协同。

据介绍，财政部门将开展会计师事务所审计质量专项整治，将持续引导会计师事务所改善内部治理，切实提高审计质量水平。同时，财政部门将按照“双随机、一公开”的要求，切实加大对会计师事务所执业质量的监督检查，并且加大处理处罚力度。

11、出台《加强金融违法行为行政处罚的意见》（下称《意见》，在现行法律框架下，按照过罚相当原则，明确对金融机构违法行为的按次处罚和违法所得认定标准，从严追究金融机构和中介机构责任，对违法责任人员依法严格追究个人责任，加大对金融违法行为的打击力度，对违法者形成有效震慑，切实保护金融消费者合法权益。

相关部门表示，近年来，金融市场违法案件多发，金融管理部门履职尽责予以依法处置，有效维护了金融消费者的合法权益。但总体上，金融领域行政处罚力度仍有待加强，以对违法者形成有效震慑。金融委召开专门会议，要求加快修订相关法律法规，强化法律责任追究，严厉查处金融违法案件，大幅提高违法成本，营造良好的市场生态。

据介绍，按照金融委会议精神，《意见》在现行法律框架下，坚持过罚相当原则，进一步明确处罚标准，加大处罚力度。主要内容包括：

一是明确可以按次处罚金融违法行为。为加强对金融机构长期、多次实施同类金融违法行为的处罚，《意见》明确金融管理部门依据现行法律，综合考虑违法行为的性质、具体情节、行为后果等因素，可以对金融机构违法行为按次累计处罚。

二是进一步明确违法所得计算标准。实践中，部分金融违法行为数额巨大、情节严重，但扣除成本后计算的违法所得却较少，导致处罚金额与违法行为严重程度不相匹配。《意见》明确金融管理部门可以根据案件情况，按照过罚相当原则，将金融机构实施金融违法行为取得的全部收入计为违法所得。

三是对屡禁不止的金融违法行为依法从重处罚。对于金融机构曾因金融违法行为受到金融管理部门处罚，但不思悔改仍再次实施同类违法行为的，《意见》明确金融管理部门可以依法从重给予行政处罚。

四是从严追究中介机构违法责任。对于中介机构协助金融机构实施违法行为或在金融机构违法过程中未勤勉尽责、情节严重的，《意见》明确金融管理部门应充分运用资格罚手段，暂停、撤销其业务资格和许可。

五是落实“双罚制”。《意见》明确在严格追究单位责任的同时，依法追究违法责任人员的个人责任，可以依法采取一定期限直至终身市场禁入等处罚措施。

相关部门表示，金融管理部门正在积极配合立法机关推动修订《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《反洗钱法》等金融法律法规。新修订的《证券法》已大幅提高行政处罚标准，同时强化对违法主体民事、刑事责任追究力度。金融管理部门将在相关金融法律法规修订中，统筹推动完善金融违法行为法律责任体系，加大对违法主体的民事、行政、刑事责任追究力度，切实保护金融消费者合法权益。

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